【关键词】

行政公益诉讼 地热水资源保护 资源税 资源补偿费 确认违法  

【要旨】

针对无证开采地热水资源、未缴纳相关税费等情形，省级检察机关充分发挥检察一体化办案优势，监督行政机关依法履行监管职责；对检察建议回复期满后行政机关仍未依法履职的，检察机关以诉的方式彰显监督刚性，维护国家利益和社会公共利益。同时通过专案办理推动诉源治理，推动制定规范性文件保护地热水资源科学开发利用。

【基本案情】

西藏自治区各地的地热资源开发普遍存在资源浪费、国家税费受损等问题。其中，位于西藏自治区察雅县吉塘镇的吉塘温泉酒店，于2019年10月建成并对外营业。该酒店使用的温泉水来自某投资有限公司2017年6月在察雅县吉塘镇卡仁村开采的一口温泉井，深度约1718米，水温50℃。某投资公司将开采的地下温泉水出租给吉塘温泉酒店长期使用，双方于2022年1月1日签订五年温泉有偿使用协议。两企业均未办理取水许可证和采矿许可证，未安装取水计量设施，亦未缴纳水资源税费。两公司的违法行为破坏地热水资源，造成国家税费流失，侵害国家利益和社会公共利益。

【调查和督促履职】

西藏自治区人民检察院（以下简称自治区检察院）在指导昌都市人民检察院（以下简称昌都市院）、察雅县人民检察院（以下简称察雅县院）履行职责中发现各地普遍存在上述公益受损问题，自治区检察院决定以事立案，通过分步推进、全系统监督，有效规范西藏地热水资源开发利用、保障国家税费收缴。

针对吉塘温泉酒店和某投资公司未办理取水许可证和采矿许可证，未安装取水计量设施，亦未缴纳水资源税费的违法行为，昌都市院立案调查后，认为根据《最高人民法院关于对地下热水的属性及适用法律问题的答复》：地下热水（25℃以上）属于地热资源，属于地热资源，具有矿产资源和水资源的双重属性。对地下热水的勘查、开发、利用、保护和管理应当适用《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施细则》《矿产资源补偿费征收管理规定》相关规定。某投资公司开采的地热温泉属于地下热水范畴，该公司未经审批开采适用地热水资源的行为，违反法律规定。2023年5月27日，昌都市院分别向察雅县自然资源局、水利局、税务局制发检察建议，建议察雅县自然资源局履行地热水资源监管职责，对违规开采使用地热水资源的行为进行有效监管和查处；建议察雅县水利局履行水资源监管职责，对违规取水用水问题进行查处，督促企业缴纳水资源费；建议察雅县税务局督促违法企业依法缴纳地热矿产资源税。检察建议回复期满，察雅县税务局依法全面履行监管职责，收缴地热资源税及滞纳金共计2万余元。察雅县水利局和自然资源局仅作出责令停止违法行为的决定，未依法作出罚款、没收违法所得、征收水资源费等行政决定，存在履职不到位的情形，国家利益持续处于受侵害状态。

2023年8月26日，昌都市院将察雅县自然资源局、察雅县水利局未依法履职的2件行政公益诉讼案依法移送至察雅县院审查起诉。9月25日，察雅县院向察雅县人民法院提起行政公益诉讼，请求确认二被告对吉塘镇卡仁村地热水资源被非法开采使用的违法行为未全面履行监管职责的行为违法；判令二被告继续履行法定职责，依法查处无证开采、使用地热水资源的行为。法院受理后，察雅县水利局、自然资源局开展联合执法，对温泉井及相关设备进行查封，对两家企业无证开采、使用地热水资源的违法行为作出相应的行政处罚、收缴违法所得，检察机关提出的履行职责的诉讼请求已全部实现。

同时，自治区检察院针对省域范围内的资源浪费、国家税费受损问题，加强对相关行政机关的监督力度，推动规范西藏地热水资源开发利用，保护地热水资源安全。2023年10月8日、11月2日和3日，自治区检察院分别向国家税务总局西藏自治区税务局（以下简称自治区税务局）、西藏自治区自然资源厅（以下简称自治区自然资源厅）和西藏自治区水利厅（以下简称自治区水利厅）发出磋商函，建议行政机关对地下开采地热水资源无序开发、无证开采，地下资源税费未及时收缴等监管不力问题予以整改，建议加强与相关部门建立工作配合机制形成监管合力、推动地方性立法规范建设等。

11月29日，自治区检察院检察长主持召开与自治区水利厅、自然资源厅、税务局的磋商会，对行政机关两个有争议和疑义问题提出解决办法，提出《关于对西藏地热资源开发利用制定地方性法规规章或规范性文件予以规范的建议》。磋商会后，三行政机关均按照磋商意见积极整改，全面排查地热资源开发利用情况、开展地热水资源取用秩序清理整顿，并将此项工作纳入2024年度最严格水资源管理制度考核内容。全区地热资源经营户共113户，其中110户已办理税务登记证，入库税款161万元。西藏自治区发改委（能源局）起草的《关于促进西藏自治区地热能开发利用的实施意见》将于近期出台，全面规范西藏地热水资源开发利用监管和资源税费收缴。

【典型意义】

西藏是“亚洲水塔”，地热蕴藏量居全国首位，地热水资源不仅是重要的水资源，也是重要的矿产资源，应当予以严格保护。检察机关全面贯彻《青藏高原生态保护法》等法律规定的青藏高原水资源应当坚持科学开发，合理利用，充分发挥水资源的综合效益，保障用水安全和生态安全的要求，通过督促相关行政机关依法履职和制定规范性文件全面规范西藏地热水资源开发利用。在诉前检察建议发出后相关问题仍未得到有效整改时，以诉的方式督促行政机关依法全面履职。